《中华人民共和国反恐怖主义法》第71条共2款，其中，第1款规定，“经与有关国家达成协议，并报国务院批准，国务院公安部门、国家安全部门可以派员出境执行反恐怖主义任务。”在第1款基础上，第2款规定，“中国人民解放军、中国人民武装警察部队派员出境执行反恐怖主义任务，由中央军事委员会批准。”
比较一下上述第1款和第2款规定，会发现其中一个明显的不同：根据第1款的规定，公安、安全部门压迫派员出境执行反恐任务，需要建立在与有关国家达成协议的基础之上。换言之，需要相关国家明确同意；可是，根据第2款的规定，一旦涉及到要派遣军队出境执行反恐任务的时候，却并没有明确提到需要建立在与有关国家达成协议的基础之上。这一不同启示我们：在没有达成协议的基础之上，军队也可以出境执行反恐任务。此时，唯一的限制性条件就是：需要经过中央军委的批准。即使没有与相关国家达成协议，甚至，相关国家没有表示同意（不同意），或者，在没有征求相关国家的意愿的基础上，只要中央军委同意，认为有必要，军队出境执行反恐任务就没有限制（相关国家同意的限制）。
如何认识和评价上述规定，尤其是第2款的规定？其对于军队而言，意味着什么？要准确地理解和评价上述规定，我们有必要熟悉两个相关案例：一个是恩德培行动，一个是鹰爪行动。
恩德培行动：一个前所未有的先例
年6月27日，一架法国喷气客机载客名，从以色列飞往法国，中途在雅典停留。该机被恐怖分子劫持到乌干达的恩德培机场。劫机者释放了非以色列藉乘客，扣留人作为人质，要求以色列释放在以色列、肯尼亚及其他地方逮捕的53名恐怖分子。7月4日，以色列出动3架C—运输机，载—名突击队员，由F4鬼怪式飞机护航，飞行公里抵达乌干达。以色列突击队员着陆1小时后开始行动，摧毁了停在机场上的米格飞机，打死恐怖分子7名，救出人质。这次袭击中，以色列损失1名突击队员和3名人质。
佩雷斯在其自传《勇气、想象和现代以色列的建立》中对此次行动有较为详细的描述，尤其是有关出动突击队员营救的决策过程，描述较为详细。以此事件为原型、经过改编的电影《火狐一号出击》也对此事件前后有描述。推荐大家看看。
之所以说此次事件是一个“前所未有的先例”，是因为，这是第一次在涉及到打击恐怖主义犯罪的过程中，一国（以色列）在未经另一国同意（乌干达也不可能同意）的情况下，通过使用武力的方式来解救人质。此次行动不仅获得了成功，更主要的是，其在国际法上有“示范”性意义，是国家在打击恐怖主义犯罪上可以援引的一个极为有益的先例。其意义主要体现在：
一、从乌干达的角度来看，乌干达时任总统阿明对于以色列的行动显然是火冒三丈，认为其行动构成了对乌干达领土完整和政治独立的侵犯，侵犯了乌干达的主权。尽管如此，在视察完恩德培机场之后，却不由由衷地感叹，以色列这帮小伙子干得漂亮。
二、事件发生之后，此事被提交到联合国安理会进行讨论。对于以色列的行动，有理事国在讨论中认为，此行动构成了对乌干达领土完整和政治独立的侵犯，违反了《联合国宪章》第2（4）条。由于航空公司并非属于以色列，航班机组成员和大部分旅客也非以色列人，以色列的“自卫”主张是不能成立的。使用武力更不能被接受。但是，也有理事国主张，劫持航空器构成了对国际安全的威胁，另外，国际社会也尚未建立有效的维护民航安全的机制，以色列解救人质的行动值得赞赏。解救无辜人质，使其免遭伤亡，以色列的行动不能被称为“侵略行动”。由于理事国围绕此问题分歧明显，安理会并没有就此事件作出任何决议。
安理会没有作出相关决议的行为，本身就具有极为明显的意义。
三、受以色列行动的“启发”和安理会的态度，美国很快就决定学习以色列。于是，就有了年的“鹰爪行动”。
美国年的鹰爪行动
年11月4日上午10点30分，名武装学生袭击了位于德黑兰的美国大使馆，并劫持馆内的66人当做人质。这群学生最后释放了几名妇女和非裔美国人，将剩下的52名美国人囚禁起来。学生们要求美国遣返在1月因为身体不佳离开伊朗的穆罕默德·礼萨沙·巴列维以接受审判。当时美国总统卡特以医疗为由，允许巴列维进入美国。
起初，卡特总统尝试经由协商讨回人质，但是年4月，谈判破裂。年4月24日，为解救被扣押的52名人质，美国决定采取的一次军事行动。行动被称为“鹰爪行动”。
此次行动预计在两个夜间完成。援救小组预计从阿曼的集结待命区驾驶8架直升机，飞到德黑兰城外大约80千米的一个地区，名为“沙漠一号”。与8架直升机同行的还有一队固定翼飞机。这些飞机会将伞兵和备用油送到“沙漠一号”。第二天，美国情报局会与这些伞兵会合，用卡车送他们到大使馆。一旦救出人质，就会将他们送到附近的一座足球场。8架直升机会运着这些美国人，并将他们撤离至曼札利耶空军基地。
但是，由于气象预报错误，行动开始之后，飞行不到两个小时，8架直升机中就有1架因为设备问题而迫降。由另外7架直升机中的一架接送该直升机的驾驶人员，因此这架直升机落后整个队伍大约15分钟。剩下那6架飞在伊朗大沙漠上方米处的直升机，先后遭遇两次沙尘暴。在飞机因此而延误时间之后，美国决定取消行动。但在返回起飞时，一架飞机撞上了一家运输机，导致两机均坠毁，并造成了8人死亡。
卡特总统在作出上述决策的时候，明显地参考了恩德培行动这个先例。决策期间，佩雷斯正在美国访问。卡特总统还专门就此事与佩雷斯交流过。这些，佩雷斯在其自传中同样有记载。
对于中国未来反恐行动的启示
很明显，我国反恐法第71条第2款的制定，是建立在对前述两个案例研究的基础之上的。由于无论是恩德培行动也好，还是鹰爪行动也好，都涉及到一国在他国的军事行动问题，而此种行动，都没有经过相关国家的同意。事实上，获得同意也是不可能的。而从结果来看，一个成功，另外一个失败。而从这两次行动所涉及到的合法性来看，其明显地属于一个“中间地带”，是一个需要进一步依赖国家的实践来进行累计才能更好地予以定性的问题。很难说其就具有明显的非法性。恩德培行动之后，国家在安理会层面的讨论及安理会本身对此问题的“沉默”其实已经能够说明很多问题。也很难说其就完全合法。毕竟，国家实践还不多，尤其是成功和进一步支持的实践还不多。中国的法律规定，在很大程度上，能够显示中国在此问题上的立场与实践。中国的实践，明显地是认同恩德培行动的。
既然法律上已经提供了很好的基础，剩余的问题就是：我们能不能把握适当机会，像以色列恩德培行动一样，一旦条件具备，也大胆“亮剑”，果断行动，给本国国民提供最好的保护、最坚实的后盾？
国际法大视野
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